DETERMINAZIONE 30 gennaio 2003. Carenze del piano di sicurezza e coordinamento. (Determinazione n. 2/2003).
 (GU n. 33 del 10-2-2003)

AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI

IL CONSIGLIO
Premesso:
  E'  pervenuta  a questa Autorità una richiesta di parere formulata
dall'ANIEM,  e  relativa  alla  salute e sicurezza dei lavoratori. E'
stato  chiesto  se,  in  caso di previsione parziale e sottostima dei
costi  delle  misure  di  sicurezza,  possa configurarsi l'ipotesi di
carenza progettuale, suscettibile di integrazioni in corso d'opera.
  Stante il carattere generale della problematica in questione, si e'
ritenuto  di  chiedere  il  contributo  dei  firmatari dei Protocolli
d'intesa  con  questa  Autorità, i quali, anche in sede di audizione
del  15  gennaio 2003, hanno formulato le proprie valutazioni, ovvero
hanno rassegnato successive apposite memorie.
Ritenuto in diritto.
  In  relazione  alla  fattispecie, deve in primo luogo evidenziarsi,
che  l'eventuale  carenza del Piano di sicurezza e coordinamento, non
e'  riconducibile  a nessuna delle ipotesi legittimanti l'adozione di
una variante in corso d'opera ai sensi dell'art. 25, comma 1, lettera
d) della legge n. 109/1994.
  Tale  articolo,  infatti,  al  comma 5-bis, contiene un'elencazione
chiara  e  tassativa  delle  fattispecie  ricomprese  nell'ipotesi di
errore   o  omissione  progettuale,  e  tra  queste  risulta  assente
l'enunciazione  delle  carenze al piano di sicurezza e coordinamento.
Si   rileva,   peraltro,   come   il  citato  comma  5-bis  chiarisce
espressamente che la definizione ivi contenuta di errori od omissioni
progettuali e' dettata "ai fini del presente articolo", ossia ai fini
dell'ammissione delle varianti in corso d'opera. In considerazione di
ciò,  la  lettera  d), comma 1, dell'art. 25 non colpisce l'errore o
l'omissione  del  progettista  in sé, ma solo quegli errori o quelle
omissioni  che  siano  tali  da pregiudicare, in tutto o in parte, la
realizzazione  dell'opera  ovvero  la  sua  utilizzazione.  Stante la
specifica  finalità  della  disciplina  sopra richiamata, non sembra
possibile   ritenerla   applicabile,   ne'   per   analogia  ne'  per
interpretazione  estensiva,  alla  prospettata ipotesi di un piano di
sicurezza che risulti deficitario dal punto di vista tecnico.
  La  suddetta ipotesi, sembra invece riconducibile alla disposizione
di cui al comma 3 del suddetto art. 25, nella parte in cui stabilisce
che sono "... ammesse, nell'esclusivo interesse dell'amministrazione,
le   varianti,   in   aumento   o   in  diminuzione,  finalizzate  al
miglioramento  dell'opera  e  alla  sua funzionalità, sempreché non
comportino  modifiche  sostanziali  e  siano  motivate  da  obiettive
esigenze  derivanti  da  circostanze  sopravvenute e imprevedibili al
momento  della stipula del contratto. L'importo in aumento relativo a
tali   varianti  non  può  superare  il  5  per  cento  dell'importo
originario  del  contratto  e  deve  trovare  copertura  nella  somma
stanziata per l'esecuzione dell'opera".
  Le   ragioni  che  inducono  a  ritenere  ammissibile  la  suddetta
ricostruzione sono quelle di seguito riportate.
  In  primo  luogo,  deve richiamarsi l'art. 12, comma 1, del decreto
legislativo n. 494/1996 il quale definisce analiticamente i contenuti
del  Piano  di  sicurezza  e di coordinamento; quest'ultimo, infatti,
deve  contenere  in  particolare:  l'individuazione,  l'analisi  e la
valutazione  dei  rischi  e  le  conseguenti procedure esecutive, gli
apprestamenti e le attrezzature atti a garantire, per tutta la durata
dei  lavori,  il  rispetto  delle  norme  per  la  prevenzione  degli
infortuni  e  la  tutela della salute dei lavoratori nonché la stima
dei relativi costi.
  In  secondo  luogo, si evidenzia che l'art. 31, commi 1-bis e 2-bis
della legge n. 109/1994 e successive modificazioni, stabilisce che le
imprese  appaltatrici,  sia prima dell'inizio dei lavori, sia durante
lo  svolgimento  degli stessi, possono presentare al coordinatore per
la  sicurezza  in  fase di esecuzione dei lavori (figura disciplinata
dal  decreto  legislativo  n.  494/1996), proposte di modificazioni o
integrazioni  al  piano  di  sicurezza  e  coordinamento;  e'  quanto
previsto,   altresì,   dal   comma 5,   dell'art.  12,  del  decreto
legislativo n. 494/1996, in base al quale "l'impresa che si aggiudica
i lavori può presentare al coordinatore per l'esecuzione proposte di
integrazione al piano di sicurezza e di coordinamento, ove ritenga di
poter  meglio  garantire  la  sicurezza nel cantiere sulla base della
propria esperienza". Infine, si richiama l'art. 127, comma 2, lettera
b)  del  decreto  del  Presidente  della  Repubblica n. 554/1999, che
include tra le funzioni del coordinatore per l'esecuzione dei lavori,
l'adeguamento  dei  piani  di  sicurezza e del relativo fascicolo, in
relazione  all'evoluzione  dei  lavori  ed  alle  eventuali modifiche
intervenute.
  In  merito alle suddette norme, si osserva che le stesse riguardano
i  meri assestamenti o correttivi resi necessari per meglio adeguare,
con  aspetti di dettaglio, il piano di sicurezza e coordinamento alla
realtà  specifica  di  cantiere,  e dai quali non derivano ulteriori
oneri  a  carico  dell'appaltatore,  oltre  a  quelli preventivamente
stimati.  Ciò  anche in considerazione del fatto che le disposizioni
richiamate    sembrano   fare   riferimento   a   modificazioni   non
quantificabili  economicamente  e  destinate,  quindi, a non incidere
"ulteriormente" sui costi di sicurezza stimati.
  Peraltro,  il suddetto assunto e' avvalorato dal comma 5, dell'art.
12 del decreto legislativo n. 494/1996, nella parte in cui stabilisce
che  "in  nessun caso, le eventuali integrazioni possono giustificare
modifiche o adeguamento dei prezzi pattuiti".
  Alla  luce  di quanto sopra, si ritiene che per "carenza" del piano
di  sicurezza  e  coordinamento,  debbano intendersi, non già i meri
assestamenti   o   correttivi,   sopra   illustrati,   ma   solo   ed
esclusivamente  i "nuovi apprestamenti", ovvero le "ulteriori" misure
di sicurezza, non contemplati nel relativo piano, ma che il direttore
dei  lavori  ed il responsabile del procedimento ritengono necessari,
per  propria  valutazione o su segnalazione dell'appaltatore, al fine
di  risolvere  situazioni di pericolosità non previste ad origine, e
che dovranno essere effettivamente realizzati dall'appaltatore.
  Solo  in  tal  senso  può  ammettersi l'ipotesi di una carenza del
piano  di  sicurezza  e coordinamento, dalla quale derivino dei costi
ulteriori rispetto a quelli preventivati per la sicurezza.
  Al  fine  di stabilire il modo in cui simili ulteriori somme devono
essere  inserite  nella contabilità dei lavori, deve preliminarmente
richiamarsi  la  determinazione  n. 2/2001 di questa Autorità, dalla
quale  si evince che la stima complessiva delle spese di sicurezza si
compone  di  due  parti, una parte compresa nel prezzo unitario delle
singole  lavorazioni  ed una parte di spese c.d. speciali non incluse
nei  prezzi,  la  cui  somma rappresenta il costo della sicurezza non
soggetto  a  ribasso. Entrambe le spese devono essere determinate dal
progettista.  Nel caso degli oneri inclusi nei prezzi, il progettista
determina  analiticamente  la quota di detti oneri. Nel caso di oneri
c.d.  speciali,  il  progettista  procede ad un computo metrico degli
stessi.  La  somma  degli  oneri  di sicurezza "speciali" e di quelli
inclusi nei prezzi, porta alla determinazione delle spese complessive
della  sicurezza  SCS e, di conseguenza, anche di IS (incidenza media
della sicurezza).
  In  merito  a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la
parte  delle  spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e'
ancorata  direttamente  all'esecuzione  dell'opera,  quella afferente
agli    oneri   c.d.   speciali   può   subire   delle   variazioni;
conseguentemente,  e'  in  quest'ultima  che possono ricondursi delle
spese  complessive della sicurezza SCS e, di conseguenza, anche di IS
(incidenza media della sicurezza).
  In  merito  a quanto sopra, si precisa in primo luogo che mentre la
parte  delle  spese di sicurezza relativa alle singole lavorazioni e'
ancorata  direttamente  all'esecuzione  dell'opera,  quella afferente
agli    oneri   c.d.   speciali   può   subire   delle   variazioni;
conseguentemente,  e'  in  quest'ultima  che  possono  ricondursi  le
"ulteriori  spese" necessarie per far fronte ai "nuovi apprestamenti"
dovuti  alla carenza del piano di sicurezza e coordinamento, mediante
aggiornamento del relativo computo metrico.
  Il  metodo attraverso il quale conseguire una simile variazione, e'
quello   di  cui  all'art.  136  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica  n.  554/1999,  il  quale  disciplina  la determinazione e
l'approvazione  dei  nuovi prezzi, prevedendo peraltro che gli stessi
vengano  determinati in contraddittorio tra il direttore dei lavori e
l'appaltatore,  ed  approvati  dal responsabile del procedimento; ove
comportino  maggiori  spese  rispetto  alle somme previste nel quadro
economico,  essi sono approvati dalla stazione appaltante su proposta
del  responsabile  del  procedimento  prima  di  essere ammessi nella
contabilità dei lavori.
  Peraltro, si osserva come l'eccezione relativa alla carenza de qua,
dovrebbe  essere  sollevata  dall'appaltatore  nel momento in cui, ai
sensi  delle  disposizioni di cui al decreto legislativo n. 494/1996,
lo  stesso  redige  il piano operativo di sicurezza, e comunque prima
dell'accettazione  del  piano  di  sicurezza  e  coordinamento. E' in
questo momento, infatti, che sicuramente possono rilevarsi le carenze
"sostanziali"  del  piano  di  sicurezza  e coordinamento predisposto
dalla stazione appaltante.
  Deve,  infine,  rilevarsi  che  sarà  onere  del  responsabile del
procedimento,  il  quale  e'  altresì  tenuto  alla  validazione del
progetto  esecutivo  ai sensi dell'art. 47 del decreto del Presidente
della  Repubblica  n.  554/1999, valutare se le carenze "sostanziali"
del   piano   di   sicurezza   e  coordinamento  siano  riconducibili
all'ipotesi  di "errore progettuale", ovvero se ritenga che le stesse
potevano  essere  previste  dal progettista, in fase di progettazione
esecutiva.
  Una  simile valutazione assume carattere rilevante, atteso che solo
nel  primo  caso,  per  la  copertura  dei relativi oneri aggiuntivi,
sarebbe  legittimato  il ricorso all'apposita polizza del progettista
(deliberazione  n. 181/2002), con la precisazione che nel caso in cui
l'errore   sia  commesso  da  un  progettista  interno,  non  essendo
quest'ultimo  assicurato  anche  per  una  simile  eventualità, allo
stesso   potranno   applicarsi   le   sole   norme   in   materia  di
responsabilità professionale.
  Dalle considerazioni svolte, segue che:
    il  piano  di sicurezza e coordinamento può considerarsi carente
solo  ed  esclusivamente per quanto riguarda i "nuovi apprestamenti",
ovvero le ulteriori misure di sicurezza, non contemplati nel relativo
piano;
    le spese necessarie per far fronte ai "nuovi apprestamenti", sono
riconducibili  ai  c.d. oneri speciali, di cui si compongono le spese
complessive   della  sicurezza,  previo  aggiornamento  del  relativo
computo  metrico,  ed i relativi prezzi possono individuarsi mediante
ricorso alla procedura di cui all'art. 136 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 554/1999;
    e'  onere  del  responsabile  del  procedimento,  valutare  se le
carenze  "sostanziali"  del  piano di sicurezza e coordinamento siano
riconducibili  all'ipotesi  di  "errore  progettuale",  ovvero  se le
stesse   potevano   essere   previste  dal  progettista  in  fase  di
progettazione esecutiva.
      Roma, 30 gennaio 2003
                                                 Il presidente: Garri